Walka z biedą to wyzwanie rozwojowe. Czas zacząć o niej myśleć i to kompleksowo

Rafał Bakalarczyk
Rafał Bakalarczyk
Dr nauk o polityce publicznej. Członek komisji ekspertów ds. osób starszych przy Rzeczniku Praw Obywatelskich, współpraca m.in. Fundacji Naukowej Norden Centrum i Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle'a.

Wbrew obiegowym opiniom przez ostatnie lata, mimo programu Rodzina 500+, nie udało się zmarginalizować zjawiska skrajnego ubóstwa, a w obecnej sytuacji gospodarczej przypuszczalnie jeszcze się ono nasili. Jest to nie tylko wyzwanie natury moralnej, ale także jedno z poważnych barier dla społeczno-ekonomicznego rozwoju oraz stabilności politycznej. W Polsce tymczasem mamy bardzo słabe mechanizmy przeciwdziałania popadaniu w ubóstwo, jak również pomocy tym, którzy już się w biedzie znaleźli.

Główny Urząd Statystyczny niedawno opublikował dane dotyczące ubóstwa za 2019 r.. Względem roku wcześniejszego mieliśmy spadek z 5,4 do 4,2%, a więc mniej więcej do poziomu z roku 2017 ( 4,3%). Trudno te informacje traktować z optymizmem, myśląc o sytuacji obecnej jak i najbliższej przyszłości. Nawet jeśli między 2018 rokiem a 2019 udało się nieznacznie ograniczyć skalę skrajnej biedy, dziś jesteśmy w innej rzeczywistości. Pandemia i towarzyszące jej tymczasowe zamknięcie gospodarki w sposób oczywisty przekładają się na spadek zatrudnienia i dochodów, a co za tym idzie wzrost zagrożenia ubóstwem. Także tym skrajnym, zważywszy, że mechanizmy osłonowe w ramach instytucji pomocy społecznej czy przeciwdziałania bezrobociu są w Polsce bardzo słabe. Jakkolwiek ograniczenia dla gospodarki zostały już radykalnie poluzowane, trzeba jednak pamiętać, że nic nie wskazuje końca pandemii, a zapowiadana na jesień druga fala również może nieść negatywne skutki – także dla stosunków ekonomicznych i poziomu zatrudnienia oraz dochodów.

Zaskakiwać więc może, że tematyka ta praktycznie była nieobecna w końcowych tygodniach kampanii prezydenckiej. Nawet gdy incydentalnie pojawiał się motyw ratowania gospodarki i miejsc pracy, stosunkowo rzadko padało w tym kontekście słowo „bieda”. Tak jakby kategoria biedy była czymś odległym, zarezerwowanym dla jakichś ściśle wyodrębnionych grup, oddalonych od aktualnie dziejących się procesów społeczno-gospodarczych.

Temat ubóstwa nie pojawił się nawet w zeszłorocznych wyborach parlamentarnych. Zdumiewa to tym bardziej, że już wówczas dysponowaliśmy danymi GUS mówiącymi o tym, że trwający od kilku lat trend redukcji biedy w 2018 r. uległ ( przynajmniej czasowemu) zatrzymaniu, a zjawisko to nawet tymczasowo wzrosło. Powinno to było stać się impulsem do refleksji i debaty, czy na pewno prowadzona polityka społeczno-gospodarcza jest skuteczna i rozsądnie prowadzona. O ile same wskaźniki procentowe, przywołane wyżej, nie zawsze oddziałują dość silnie na wyobraźnię, o tyle ich przełożenie na liczby bezwzględne – już powinno. Jak informował raport Polskiego Komitetu Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu, w 2018 r. liczba w skrajnej żyjących w skrajnej biedzie wzrosła o przeszło 420 tys. osób z 1,7 do ponad 2,1 mln!

Cały czas mówimy o biedzie skrajnej, a więc takiej, w przypadku której zagrożone jest wręcz biologiczne przetrwanie osób nią dotkniętych. Nie powinniśmy jednak redukować myślenia o ubóstwie tylko do tego wskaźnika. Ważną miarą jest także poziom niedostatku, obejmujący szerszą kategorię osób, których wydatki nie pozwalają na pełne zaspokojenie potrzeb biologicznych i społecznych. W sferze niedostatku żyje 39% mieszkańców Polski czyli około 15 mln ludzi.

Bieda więc (choć nie zawsze bardzo głęboka) może dotknąć lub dotyka niemałej części społeczeństwa. Samo jej doświadczenie często bywa przeżywane bardzo jednostkowo, w poczuciu osamotnienia w obliczu materialnych, społecznych i psychologicznych problemów, które jej towarzyszą.

Systemowe koszty biedy

Uznaje się czasem niesłusznie, że ubóstwo to problem, którym zajmować się powinny ściśle wyodrębnione komórki pomocowe uzupełnione o pozarządowe inicjatywy, często poza głównym nurtem polityki państwa, agendy publicznej i debaty medialnej. Bieda to tymczasem wyzwanie ogólnospołeczne i bariera dla rozwoju społeczno-ekonomicznego. Generuje ona bowiem nie zawsze uświadamiane koszty. W niektórych zestawieniach mówi się o trzech blokach kosztów biedy. Jak wskazywała już przed dekadą wieloletnia badaczka ubóstwa W. Warzywoda-Kruszyńska, mogą być to koszty naprawcze (dodatkowe wydatki na pomoc społeczną, walkę z niektórymi – skorelowanymi z biedą – rodzajami przestępczości czy opiekę zdrowotną), koszty utraconych możliwości oraz koszty międzygeneracyjnej transmisji ubóstwa. Koszty ekonomiczne to argument na rzecz bardziej zdecydowanego przeciwdziałania ubóstwu jako wyzwania systemowego i międzyresortowego.Po pierwsze, bieda oznacza ogromne marnowanie potencjału indywidualnego i społecznego. Ludzie biedni, zwłaszcza skrajnie, żyją w gorszych warunkach, gorzej się odżywają, mają mniejsze możliwości prozdrowotnych czy proedukacyjnych postaw i zachowań. Przykładowo, istnieją badania pokazujące u osób doświadczających ubóstwa występuje większa podatność na otyłość (choć jest to odbierane paradoksalnie), a ta z kolei prowadzi do wielu poważnych chorób cywilizacyjnych. Rodzi to dodatkowe koszty bezpośrednie dla systemu opieki zdrowotnej jak również pośrednie – dla mniejszego lub mniej wydajnego uczestnictwa w produkcji i wymianie dóbr i usług, które składają się na ogólnospołeczny dobrobyt.

Rozwojowe koszty biedy nie ograniczają się do zdrowotnych. Osoby biedne często nie mogą rozwinąć skrzydeł ani jako współtwórcy kultury, ani jako jej odbiorcy. Niski poziom dochodów i swoista deprywacja potrzeb to także czynnik ograniczający popyt wewnętrzny, czyli bariera dla rozwoju gospodarczego. Ponadto część osób zepchniętych do sfery głębokiego niedostatku może ulegać podatności na populistyczną ofertę polityczną, która obietnice ( czasem spełnione, czasem nie) łączy z demontażem wielu innych instytucji życia zbiorowego lub zagrożeniem praw mniejszości. Dla ludzi dotkniętych bardzo trudną sytuacją socjalną, kwestie poza-bytowe mogą siłą rzeczy schodzić na dalszy plan, co prowadzi do legitymizacji działań niekoniecznie sprzyjających budowaniu inkluzywnej wspólnoty opartej na jasnych i przestrzeganych regułach. Ubóstwo i jego podtrzymywanie niesie konsekwencje dla różnych sfer życia, dlatego powinna stać się istotną częścią ogólnospołecznej agendy.

Systemowo i indywidualnie

Istnieją całkiem świeże opracowania pokazujące wieloaspektowość ubóstwa z perspektywy doświadczenia osób, których ono dotyka. Można przywołać choćby raport Szlachetnej Paczki z 2019 r. Bieda to często nie tylko brak środków, to także wykluczenie społeczne, poczucie niemocy, strachu, wstydu, a nieraz brak uznania przez resztę społeczeństwa, gorsze traktowanie przez otoczenie czy instytucje.

Rozwijane są nowe perspektywy badania ubóstwa obejmujące właśnie to szerokie spektrum okoliczności i wymiarów składających się na życie w biedzie. Należy do nich m.in. koncepcja wielowymiarowego ubóstwa, która doczekała się już zastosowania na gruncie polskim. W tym roku powstały pierwsze raporty stosujące to podejście badawcze do opisu sytuacji poszczególnych grup zagrożonych biedą: osób starszych (autorstwa Anety i Ryszarda Szarfenebergów) oraz osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin (autorstwa Rafała Bakalarczyka).

Nie w każdym przypadku sytuację danej osoby doświadczającej biedy da się wytłumaczyć makro-procesami społeczno-ekonomicznymi, związanymi z sytuacją na rynku pracy, funkcjonowaniem systemu emerytalnego czy nierównościami dochodowymi. By skutecznie zapobiegać, ratować a także pomagać przezwyciężać biedę nie można abstrahować od tego zindywidualizowanego kontekstu.

Ograniczenia pomocy

Wsparcie do osób w trudnej sytuacji materialnej może płynąć z kilku różnych źródeł, na podstawie różnych aktów prawnych. W pierwszej kolejności pomocą tą zajmują się ośrodki pomocy społecznej działające na szczeblu gminnym. Niedawny raport Najwyższej Izby Kontroli pokazał jednak, że pomoc jaką tą drogą się udziela bywa często doraźna, nie zawsze sprzyja wychodzeniu z ubóstwa, a trafiają głównie do tych, którzy się po nią zgłoszą, czyli nie obejmuje ogółu potrzebujących. W komunikacie NIK na temat raportu czytamy:

W zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych była więc to pomoc skuteczna, natomiast w niewielkim stopniu planowano ją tak, by w efekcie prowadziła do usamodzielnienia się osób żyjących w ubóstwie. NIK stwierdziła również, że gminy rzadko samodzielnie rozpoznawały potrzeby takich osób. Tylko w 6 skontrolowanych ośrodkach wystąpiły pojedyncze przypadki, w których wsparcie przyznano z urzędu. W pozostałych – otrzymali je ci, którzy złożyli wniosek o pomoc.”

Tymczasem ośrodki pomocy społecznej mają za zadanie identyfikowanie problemów i rozpoznawanie potrzeb. W niewystarczającym stopniu jest też prowadzony monitoring i ocena skutków podejmowanych działań. Jednym z kluczy do zrozumienia niewystarczającej skuteczności po stronie odpowiedzialnych za pomoc społeczną, mogą być ramy funkcjonowania tych instytucji i ich pracowników. Pokazał to wcześniejszy raport NIK na temat funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej:

Pracowników jest zbyt mało, są przeciążeni zadaniami, pracują w stresie, często narażeni na agresję fizyczną lub słowną. Bywa że niektórzy podopieczni ośrodków uzyskiwali więcej w formie świadczeń z pomocy społecznej niż zarabiał pracownik socjalny.Ośrodki pomocy społecznej starają się prawidłowo organizować pracę. Jednak liczba zadań własnych i zleconych gmin w tym obszarze przekracza ich możliwości kadrowe i finansowe.

Wsparcie finansowe zbyt skromne i tylko dla nielicznych

Samo wsparcie finansowe również należy uznać za niewystarczające i zbyt selektywne. By uzyskać zasadnicze zasiłki z pomocy społecznej (stały lub okresowy), konieczne jest nieprzekraczanie bardzo niskiego progu dochodowego (po nowelizacji z 2018 roku są to: 701 dla osoby samodzielnie gospodarującej i 528 na osobę dla osób mieszkających w wieloosobowych gospodarstwach). Są to kwoty bardzo niskie, (ledwie przekraczające wysokość tzw. minimum egzystencji), a po ich przekroczeniu pomoc nie przysługuje. Ci zaś, którzy się na to wsparcie załapią, otrzymują nader skromne zapomogi, nieraz na poziomie raptem kilkudziesięciu złotych. Przy tak ustalonych ramach dostępu wiele osób żyjących bardzo skromnie zostaje poza nawiasem pomocy. W zasadzie nie skorzystają z nich emeryci czy renciści z najniższymi minimalnymi świadczeniami emerytalno-rentowymi. Są one wprawdzie istotnie wyższe niż minimum egzystencji, ale też poniżej minimum socjalnego.

część starszych osób nie spełnia wymogów do minimalnej ustawowej emerytury ze względu na niewystarczający staż pracy. Federacja Przedsiębiorców Polskich szacuje, że w 2020 r. dotyczy to około 313 tys. osób, a w 2025 może to być nawet 0,5 mln. Dostają więc świadczenia niższe, choć nieraz „zbyt wysokie”, by otrzymać wsparcie z pomocy społecznej. Istnieją też inne segmenty wsparcia uzupełniających niskie dochody, ( np. dodatki mieszkaniowe i energetyczne czy tzw. świadczenia uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji) ale i te formy pomocy są zbyt skromne i trudne dostępne. Rozwiązania typu 500+, 300+ i „trzynastki“ trochę przysłoniły został fakt, że rodzimy system wsparcia socjalnego pozostaje nadal w ogromnej mierze oparty na niskich i sztywnych kryteriach dochodowych. Poza polityką na rzecz rodzin z niepełnoletnimi osobami na wychowaniu, osoby w socjalnym kryzysie nie mogą liczyć na godziwe wsparcie finansowe.

Realia rynku pracy to jedno ze źródeł ubóstwa

Instrumentem potencjalnie ograniczającym ubóstwo jest, a przynajmniej powinno być, zatrudnienie. Niestety rynek pracy jak również instytucje, które maja wspierać szanse zatrudnienia grup defaworyzowanych, nie zawsze są u nas najlepszym sprzymierzeńcem w walce z biedą. Wciąż duża część społeczeństwa pracuje na umowach niestabilnych, nisko wynagradzanych, co zwiększa ryzyko przynależności do grupy tzw. pracujących biednych. Ci, którzy pozostają bez pracy, a jej szukają, niekoniecznie mogą liczyć na pomoc zarówno aktywizującą jak i doraźne zabezpieczającą. Zasiłki dla bezrobotnych są niskie i trudno dostępne. O tych zagadnieniach na łamach Pospolitej pisał już Kamil Fejfer.

Aktywna polityka rynku pracy jest niedoinwestowana i prowadzona nieraz nie dość skutecznie. Wreszcie w samych stosunkach pracy i jej organizacji brakuje dość silnych i powszechnych mechanizmów, które zagospodarowywałyby potencjał poszczególnych kategorii pracowników zamiast wypychania ich poza sferę rynku pracy. Wciąż nie dość popularne jest zarządzanie wiekiem, brakuje powszechnych rozwiązań i nieraz empatii dla pracowników w kryzysie zdrowia psychicznego czy regulacji pozwalających na godzenie pracy z opieką długoterminową nad bliskimi (niepełnosprawnymi, starszymi, przewlekle chorymi). Te ograniczenia mogą skutkować tym, że pewna część osób potencjalnie zdolnych do pracy, choćby w pewnym wymiarze, zmuszona jest z niej rezygnować. Zaś poza sferą zatrudnienia czeka ich często mniejsze lub większe ryzyko niedostatku. Przykładem są choćby osoby, które w związku z długoterminową opieką nad bliskimi musiały całkowicie zejść ze ścieżki zawodowej. W zamian państwo zapewnia – jeśli opieka jest sprawowana nad osobą dorosłą, a dochód w rodzinie poniżej 764 zł na osobę – jedynie 620 zł zasiłku. Bardziej inkluzywny rynek pracy – na co składają się strategie zakładów pracy oraz regulacje państwa – mogłoby podtrzymując możliwość pracy zawodowej, wiele osób i ich rodziny uchronić przed biedą.

W jakim kierunku działać?

Na podstawie powyższych rozważań, pozwolę sobie na szereg kierunkowych rekomendacji:

Po pierwsze, traktować ubóstwo jako wyzwanie społeczno-rozwojowe. Konieczne jest patrzenie na problem międzyresortowo, z wykorzystaniem wielu zasobów polityki publicznej, a nie tylko wąsko rozumianej polityki socjalnej. Działania w tym kierunku wymagają nakładów, ale za zaniechania możemy zapłacić jeszcze więcej.

Po drugie, działać w wymiarze instytucjonalnym i psychospołecznym. Ważne jest patrzenie na problemy ludzi biednych w sposób systemowy i zindwidualizowany, zarówno na poziomie diagnozy jak i szukania strategii naprawczych i prewencyjnych.

Po trzecie, doinwestować sferę pomocy społecznej w szerokim rozumieniu, ale nie tylko zwiększając wsparcie dla samych osób ubogich. Trzeba też finansowo i pozafinansowo wzmocnić kadry pracujące w sektorze pomocy społecznej i wsparcia osób w trudnej sytuacji. Znacznie zwiększy to skuteczność oferowanej pomocy.

Po czwarte, uporządkować i podnieść wsparcie finansowe. Progi uprawniające do różnych form pomocy powinny być wyższe i bardziej elastyczne, a świadczenia również w większych kwotach. Punktem odniesienia dla nich powinno być raczej minimum socjalne a nie minimum egzystencji, poniżej którego zagrożone jest przetrwanie człowieka.

Po piąte, rozwijać usługi (ilościowo i jakościowo), które przyczyniałyby się do łagodzenia lub przezwyciężania życiowych trudności mogących być źródłem lub skutkiem popadania w biedę. Choć czasem wystarczy uzupełnienie niskiego dochodu, bardzo często jednak potrzebne są bardziej kompleksowe działania psychologiczne, asystenckie czy aktywizujące.

Po szóste, reformować stosunki pracy i instytucje rynku pracy tak by w większym stopniu sprzyjały one podejmowaniu i utrzymaniu pracy przedstawicieli grup, które dziś szczególnie zagrożone są zawodową dezaktywizację albo bezrobociem. Bez włączenia zawodowego na szerszą skalę grup defaworyzowanych do sfery zatrudnienia trudno będzie skutecznie i trwale mierzyć się z ich ubóstwem i wykluczeniem.

- Advertisement -

Najnowsze

Czterdzieści lat “Solidarności”: jak elity zdradziły robotników

Minęła kolejna dekada od czasu Porozumień Sierpniowych w 1980 r. Niestety narracja dominująca zarówno w mediach jak i w przekazie polityków konsekwentnie pomija robotniczy, klasowy charakter tamtych historycznych wydarzeń.

Dość dyktatu jednookich ekonomistów! Rozwój wymaga zerwania z dogmatyzmem

Debata o długu publicznym, bardziej niż na sam przedmiot sporu rzuca światło na kształt dyskusji ekonomicznych w Polsce. Dyskusji jednostronnych, bo prowadzonych prawie wyłącznie z neoklasycznego, często konserwatywnego punktu widzenia.

Newsletter prosto do Twojej skrzynki

Raz w miesiącu wyślemy Ci nasze najlepsze teksty z komentarzem od redakcji.



Administratorem danych osobowych jest Instrat - Fundacja Inicjatyw Strategicznych, ul. Oleandrów 7 lok.16, 00-629 Warszawa. Dane, które nam przekazujesz, wykorzystywane będą do informowania Ciebie o publikacjach i innych działaniach portalu Pospolita oraz w celach statystycznych. Informacja przekazywana będzie pocztą elektroniczną w postaci newslettera. Podanie danych osobowych jest dobrowolne, a jednocześnie konieczne do przekazania wymienionych treści. Masz prawo dostępu do przekazanych nam danych, prawo do ich usunięcia, aktualizacji, sprostowania, ograniczenia przetwarzania, a także prawo do wniesienia skargi do organu nadzorczego. Więcej w polityce prywatności.

Polecane analizy